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摘要　WTO入世文件中涉及到电信业的文件对我国电信法制建设、电信管制机构的监管能力提出了新要求，对我国电信市场的竞争格局也将产生深远影响。通过介绍WTO电信监管基本规则、我国电信监管面临的挑战，提出后WTO时代改善电信监管的相关措施。

关键词　WTO　电信监管　法制建设

　　按我国的入世承诺，电信业最晚到2007年12月11日之前为过渡期。从2003年12月11日起，增值电信服务和基础电信服务中的寻呼服务将取消地域限制，外资比例不得超过50%，至此，增值电信服务和基础电信服务中的寻呼服务在过渡期内的承诺全部完成。因此，可以以2003年12月11日为界，此后称为后过渡期。

　　在后过渡期，我国将进一步开放电信市场。按承诺表，截止到2004年12月11日，我国电信市场的开放情况为：增值业务和基础业务中的寻呼服务已于一年前取消地域限制，外资不得超过50%；移动话音和数据服务仍在17个城市开放，但外资不得超过49%；国内业务和国际业务刚刚开放，只允许在上海、广州和北京设立合资企业，并在这些城市及其之间提供服务，外资不得超过25%。

WTO电信监管基本规则概况

　　WTO入世文件中涉及到电信业的有四个主要文件：《服务贸易总协定》及其《电信服务的附件》、《基础电信协议》和《电信管制参考文件》。这些文件对我国的电信法制建设、电信管制机构的监管能力提出了新的要求，对我国电信市场的竞争格局也将产生深远影响。

　　《服务贸易总协定》中主要规定了服务贸易的四种模式、成员国应承担的具体义务，包括市场准入义务和国民待遇义务，以及在服务贸易中应遵守的重要原则和纪律，主要有最惠国待遇、透明度要求及其例外。其中，透明度原则是WTO基本原则之一，有关电信服务贸易的所有WTO法律文件中都以不同的表述提到了透明度原则，它实际是提出了三类要求，一是要求确保法律、法规及行政措施的透明性，如《服务贸易总协定》及电信附件规定的保持与电信服务有关的法律、法规及行政措施的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入的市场准入的法规、标准和行政措施；公布影响其它成员服务提供者进入和使用中国公共电信网及服务的法规、标准和行政措施。一类是对电信管制机构的管制领域提出的透明度要求，如《参考文件》提出要公开颁布许可证的条件，公开通信资源的分配和使用以及普遍服务管理的透明性。第三类是对运营商提出的透明性要求，如要求主导运营商公开它的互联互通协议或一个互联互通的参考性报价。

　　《电信附件》是《服务贸易总协定》的组成部分，它起到了解释《服务贸易总协定》并作补充规定的作用。核心条款是保证任何其它成员的任何服务提供者可以在合理和非歧视的条件下进入和使用其公共电信传输网络和服务，它适用于一成员所采取的影响接入和使用公共电信传输网络服务的一切措施。我国目前仍没有出台与此相关的规定。

　　《基础电信协议》的主要目的是取消垄断，对外来竞争者开放本国的电信服务市场。开放基础电信市场，一方面由于引入了更多的市场参与者因此将使消费者在服务质量、品种及业务资费上获得好处，但从国家层面考虑的话，由于市场开放后管理难度增大，因此需要提高政府的行业管理水平，同时加强通信和信息安全以及普遍服务方面的保障。

　　《参考文件》对反竞争行为、互联互通、资源分配、普遍服务、许可证颁发六大电信管制领域提出了原则性的管制要求，目的是保障外来服务提供者可以在公平的基础上进入一国的电信市场提供业务和参与竞争。这对于我国的电信立法和政策制定都产生了重大影响。另外，《参考文件》还对电信管制机构的独立性提出了要求，要求管制机构应该独立于基础电信服务经营者，其决策和程序应该公正和有利于竞争。这也对我国监管机构在独立性和能力建设上提出挑战。

中国WTO后过渡期电信监管所面临的挑战

　　随着增值业务的全面开放和基础电信业务市场的开放，以及国际电信巨头逐步复苏，国内电信市场面临激烈的国际竞争是不可避免的。国内企业和市场可能面临的冲击主要在以下方面：

　　1.对监管体制的挑战

　　按照WTO有关电信贸易的文件的相关规定，电信监管必须满足：组织机构独立、管理程序和信息透明、管理公正。我国的监管机构从形式上已独立于电信运营商，但有关的管制政策还不完善或尚未建立；价格监管方式还比较单一，在已经引入竞争的新形势下，资费管制的改革力度还需要加大。另外，电信成本的核算还不很规范，导致电信资费、互联互通价格乃至未来非捆绑网络元素价格的管制缺乏相应的依据。

　　2.对电信立法的要求

　　此外，在法规的执行方面，要求遵循透明度原则。我国加入WT0意味着电信行业再不能依靠政策、文件管理，要依靠法律法规管理。根据世界贸易组织第三条规定，各成员国应及时公布有关或影响该协定执行的相关措施，以及其签署参加的有关或影响服务贸易的国际协定。至少每年公布一次，并对其它成员的询问作出迅速答复。目前我国《电信法》尚未出台，电信管制的法律环境还需要进一步优化。

　　3.网络和信息安全问题比较突出

　　电信已经广泛应用于政治、经济、军事、科技、文化、生活等各个领域，网络与信息安全关系着国家政治稳定、社会安定、经济增长和社会主义精神文明建设。信息通信技术的发展，使得开放、无国界的电信网络可以迅速传播各种信息，有效地帮助了人类进行沟通。与此同时，网络与信息安全问题也日益突出。随着我国电信市场对外开放，与过去单一国内企业的情况相比，电信监管的复杂性和难度大大增加，电信网络与信息安全形势更加严峻。

　　4.普遍服务目标实现更加困难，数字鸿沟有可能加剧

　　以往中西部地区的通信发展是依靠交叉补贴政策实现的。随着交叉补贴的淡出、行政性支持资金的减少、普遍服务基金迟迟难以出台，国有企业也不愿意义务承担普遍服务，而将来国际资本不可避免的会采取撇奶油的策略，选择有利可图的区域和业务市场。因此，中、西部地区的通信发展将放缓；而率先开放的17个省份和东部地区由于竞争激烈，话费下降、服务品种增多、通信业务将更成熟和高级化，从而进一步加剧东西部通信发展差距。

中国WTO后过渡期改善电信监管的相关措施

　　总体上要继续深化电信行业管理体制改革，促进竞争，改善服务，提高效率；同时要改善市场环境，加强监管；继续推进普遍服务实施；保证网络和信息安全。

　　1.加强监管能力建设，重构监管框架，建立与国际接轨的电信监管体系

　　电信产业在经济技术特征上具有比其它垄断产业更加复杂的特性，因此对于电信监管机构的监管能力有着更加特殊的要求。监管能力简单来说，就是监管机构制定政策和实施政策的能力。只有在科学制定政策并保障政策的顺利实施的基础上，才能够实现电信市场的有效监管，促进电信产业的健康有序发展。但是我国现有的电信监管一是仍未形成体系化，行业监管部门更像是业务管理部门，“头痛医头，脚痛医脚”，陷入日常的具体事务管理中。其次，我国电信监管机构与广电监管机构是两个独立部门，无法解决三网融合及随之而来的一系列问题。三是我国监管职能虽然已经实现政企分开，但电信监管机构难以摆脱国有资产增值保值的职责。因此，未来应加强监管能力建设，重构监管框架，形成科学高效的电信监管体系。

　　首先应该加强监管机构本身的能力建设。一是加强政策研究和政策制定能力建设，提高决策的科学性和政策制定过程的透明性、公开性和公正性。二是加强监管机构的政策实施能力建设。做好职能间协调，加强监管机构内部队伍监管能力建设，包括加强监管机构内部队伍力量的建设和加强监管机构内部队伍素质的建设，最终达到行政、法律、经济和技术几种监管手段的合理使用。

　　其次，三网融合模糊了监管界限，对我国现有的管制机构设置也提出新的要求。传统上广电和电信是两个互不交叉的独立产业，因此管制职能可以分得很清楚，管制机构可以分别独立设置。三网融合既模糊了市场界限，也模糊了管制界限。国际上，各国已经纷纷建立电信和广电的融合性监管机构应对三网融合带来的新的管制问题，我国也应尽快对监管机构进行重组，建立面向融合的电信监管体系。

　　另外，应该尽快明确各监管机构间的职权边界，避免职能交叉或重叠造成责任主体不明确导致的监管缺失或监管过度。理顺各机构间的沟通和协调机制，使电信监管机构能够适时地制定出市场急需的政策。

　　我国要根据国家进一步深化电信体制改革的决定，加快监管机构改革，理顺监管体制，尽快完善和强化以中央为主的、与国际接轨的政府监管体系。

　　2.加强法制建设，推进依法行政，提高行业管理效率，增加政策制定和执行的透明度

　　加快制定《电信法》，将电信业建设、发展、市场竞争和政府监管纳入法制化轨道，建立完善的电信法律体系，为电信业的发展提供良好的法律环境。同时，按照WT0的原则增强法律法规的公开性、透明性。

　　保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开，增加监管活动的透明度，监督行业监管机构依法行使职权。提高行业监管效率，将精干、廉洁、高效有机结合。

　　3.建立科学的市场准入体系，塑造更有竞争性的市场结构

　　合理的电信市场准入对塑造有效的市场竞争格局、促进电信市场的有效竞争有很大影响。我国对于电信业务经营，无论是从事基础电信业务还是增值业务一直实行的是严格的审批控制制度。这种状况与国际上各国放松市场准入的总体发展趋势显然有悖，也不利于我国电信产业本身的健康发展。

　　对于增值电信业务市场，未来应该放松事前的市场准入，改审批制为登记制，同时加强对企业市场行为的事后监管。

　　而对于基础电信业务市场，由于涉及到国家安全、资源利用与环境保护等因素，应该建立起科学的市场准入评估体系，对各个基础业务市场的国家安全、资源利用和环境保护等因素及竞争状况进行综合评估，根据评估结果来判断是否应该引入新的市场竞争主体。从而建立起更有竞争性的市场格局。

　　4.构建事前监管和事后追究体系，实现电信市场的有效监管，创造良好的电信市场秩序

　　从国际上来看，事前监管主要针对于主导运营商，但首先要界定清楚业务市场，然后在对各个业务市场的竞争状况进行科学评估的基础上，对主导运营商施加不对称管制义务。纵观我国的电信条例和法规，目前使用的是“主导的电信业务经营者”这一概念，并且是从互联互通的角度界定的，主要指的是固网运营商。这种界定既缺乏科学性也缺乏全面性，虽然与我国电信业改革初期的市场状况相适应，但已脱离目前现实的市场格局与市场竞争情况。

　　我国应该在借鉴欧盟和其它国家经验的基础上，建立起符合我国国情的主导运营商评估体系。明确主导运营商的概念，确立科学、公平、合理的评估标准，按照业务市场对各大运营商的市场地位进行重新分析和考量。在综合评估市场状况的基础上，有的放矢的对主导运营商施加不对称管制义务。同时，应该以动态的眼光来看待主导运营商的发展。定期启动评估机制，在主导运营商的优势随着竞争变化削弱或增强或出现新的主导运营商时，适时调整主导运营商的义务。

　　同时，还应该加强事后监管体系的建设。事后监管是法律法规和运营商承担义务真正得以贯彻实施的重要保障。之所以目前互联互通、电信资费等恶性竞争事件仍时有发生，与我国目前事后监管手段的缺失无不相关。要加强事后监管，首先应该重视对于市场竞争状况的调查和评估。其次，对于确实实施了反竞争行为的企业，相关权力机构应该作出处罚，包括罚款、向用户和竞争对手进行赔偿以及进行结构性分离和重组等。此外，还应该利用行业和社会的监督力量，号召建立行业论坛和社会团体来协助电信监管机构的监管工作。

　　只有建立起科学的事前事后监管体系，将事前监管与事后监管有效结合起来，才能实现电信市场的有效监管。

　　5.加强网络与信息安全管理，健全网络和信息安全管理体系

　　加强各部门协调配和，从管理制度、网络组织、技术设备、运行维护等方面采取有效措施，提高通信基础网络和各个信息应用系统在各种情况下的自愈容灾和抗攻击能力，保证网络的安全可靠性。加快网络与信息安全立法，抓紧制定《通信短信息服务安全管理规定》，强化对互联网、手机短信等的规范管理。加快信息安全技术设施建设，加强技术标准制定工作，提高防止病毒、黑客攻击等信息安全技术的自主研发能力，努力构筑一个技术先进、管理高效、安全可靠、建立在自主研发基础上的国家信息安全体系，提高对有害、非法信息的监控和阻断能力，为国家安全、社会稳定和经济发展提供强有力的信息安全保障。

　　6.依据市场竞争程度进一步放松资费管制，提高企业的自主定价权，同时加强资费上的反竞争行为监管

　　电信服务是一种公共产品，其资费的高低直接影响到消费者的福利。同时由于电信产业具有自然垄断的特征，因此历史上各国一般都对电信服务资费采取严格的政府定价管制。随着技术的进步和竞争的加剧，对于电信资费的管制也逐步放松，由政府定价转变为价格上限管制，以致最终实现市场的自由定价。

　　我国目前已经在逐步放松资费管制，在多数业务市场上引入了价格上限管制或市场定价。但对于垄断特性比较难于打破的固定本地、移动本地和线路出租三种业务仍实施政府定价。未来我国政府应该根据电信市场竞争情况的变化及时调整定价模式，给予企业更大的定价自主权，使其能够适时地依据市场情况变化调整资费政策。

　　同时应该加强企业的反竞争行为监管，加快成本的测算工作，要求主导运营商建立会计分离制度，加大对电信企业的信息搜集力度，为科学管制价格和反竞争行为提供依据。

　　7.出台和完善普遍服务规则

　　我国目前采用“分片包干”的办法来实施普遍服务，六大运营商按照各自在2002年的收入份额和利润份额的算术平均值来承担村通任务。该方法在目前我国监管机构缺乏企业成本信息的基础上，较有效率地推进了普遍服务的实施。但该办法最大的缺陷在于，由于缺乏对各地区普遍服务成本的测算，因此难以做到真正的公平。特别是随着我国进入后过渡期后，外资肯定会选择高利润地区进入，这一方面将进一步扩大发达地区与落后地区间的“数字鸿沟”，另一方面由于分片包干的方法没有相应的成本分摊机制，不符合公平竞争的原则，随着竞争的加剧将使国内运营商置于一个不利的竞争位置。

　　因此，我国应该加紧建立普遍服务基金，加快普遍服务相关规则的出台和完善，从法律上明确普遍服务的定义、范围，普遍服务提供者的相关义务和权利以及普遍服务基金的征收对象，建立公平的普遍服务成本分摊机制，实现WTO关于普遍服务管理的透明性要求，公平有效地推进普遍服务的实施。

 

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